Congresso tem até dezembro para definir novo critério de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, que opõe interesses e passa longe do consenso

Cláudio Accioli, do Rio de Janeiro

É como se não existisse empate no futebol, mas nenhum dos dois times admitisse perder. Não é difícil entender, portanto, o motivo pelo qual a revisão dos critérios de distribuição do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), determinada em fevereiro de 2010 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), ainda não saiu do papel. Provocado por quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI), ajuizadas por Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, o STF considerou que a atual tabela de coeficientes fixos para rateio dos recursos entre os 27 estados do país não atende ao preceito constitucional de promover o equilíbrio socioeconômico entre essas unidades, comprometendo o pacto federativo. O que deveria ser um debate sobre teses e princípios redistributivos, porém, acabou contaminado por uma disputa velada em torno de fatias dos cerca de R$ 50 bilhões que compõem o FPE, cuja estrutura é formada por 21,5% da receita auferida pela União com os impostos de Renda (IR) e de Produtos Industrializados (IPI). Na redistribuição do bolo, quem tem pouco, quer mais; quem tem muito, não quer ter menos. A conta, claro, não fecha. 

Iniciada pelo Judiciário, a discussão passou em 2011 pelo Executivo, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que reúne os secretários estaduais de Fazenda, e chegou ao Legislativo. Há vários projetos de lei complementar sobre a matéria em tramitação no Congresso Nacional e, no último dia 16 de março, o Senado Federal anunciou a criação de uma Comissão Especial de notáveis, não apenas estudar novos critérios de partilha para os Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPM), mas também rever o concerto federativo e o sistema tributário nacional de forma mais ampla. Na avaliação de especialistas, contudo, o grande ausente da questão tem sido, pelo menos até o momento, justamente o único capaz de arbitrá-la: o governo federal. Sem uma coordenação eficaz, e diante do processo eleitoral previsto para outubro, que certamente reduzirá o ritmo dos trabalhos legislativos já no início do segundo semestre, é pouco provável que essa contenda seja decidida até janeiro de 2013, prazo estipulado pelo STF para a entrada em vigor das novas regras de distribuição do FPE. 

BEM-NASCIDO 

Embora tenham perdurado por 20 anos, não se pode dizer que as distorções apontadas pelo Supremo Tribunal Federal sejam um vício de origem. Quando foi criado, no bojo da reforma constitucional de 1965, que resultou no Código Tributário Nacional, o Fundo de Participação dos Estados, assim como o dos municípios, baseava-se em critérios de distribuição dinâmicos, voltados a refletir as mudanças socioeconômicas verificadas nas unidades da federação ao longo do tempo. A fórmula original de partição do FPE — então composto por apenas 10% da arrecadação federal do IR e IPI — previa que 5% do total corresponderia à superfície territorial; 47,5% ao tamanho da população; e 47,5% ao inverso da renda per capita. Foram instituídos alguns limites para proteger, na partida, as unidades menos populosas e desenvolvidas. Mas o importante é que a dotação destinada aos estados seria sempre variável, viabilizando, assim, a equalização pretendida. 

“Um aspecto muito relevante dos trabalhos que levaram à Emenda Constitucional nº 18, por meio da qual se operou aquela reforma tributária, foi a revisão da discriminação constitucional de rendas, ou seja, a repartição dos tributos e contribuições arrecadados pelo Estado entre os entes federados. É um tema clássico quando se trata do equilíbrio dos regimes federativos. Na reforma de 1965, houve duas mudanças principais na esfera dos estados: a criação do ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias), ainda sem o ‘S’ dos serviços, e a do próprio FPE. Ambas se completavam, pois o fundo buscava compensar a desigualdade na arrecadação do ICM, na época muito mais concentrada nos estados do Sudeste, que já tinham uma atividade industrial e um mercado interno mais forte, do que nos do Norte e Nordeste, cuja base econômica e tributária era limitada”, observa Fernando Rezende, economista da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape) da Fundação Getulio Vargas. 

José Roberto Afonso, economista da Unicamp especializado em Finanças Públicas e consultor do Senado, acrescenta que o sistema obedecia à lógica de transferir renda dos estados e municípios mais ricos para os mais pobres, com o intuito de reduzir as disparidades entre as regiões, já que nem todas conseguem sustentar-se da mesma forma. “Essa realidade ocorre em todas as federações, mas no Brasil o quadro é mais evidente. Cabe ao Estado, então, descentralizar no sentido vertical, transferindo mais receitas para os entes federados, e desconcentrar no sentido horizontal, equalizando a distribuição de recursos de acordo com a capacidade de cada um”, afirma, lembrando que o desenho do modelo original contou com a colaboração da FGV, por meio de uma comissão que reuniu, entre outros, os economistas Eugenio Gudin, Octavio Gouvêa de Bulhões e Mário Henrique Simonsen. 

TRANSITÓRIO, MAS PERMANENTE 

Com poucas modificações, a maior parte relacionada aos percentuais da arrecadação de IR e IPI destinados ao FPE e FPM, o modelo idealizado em 1965 permaneceu válido até 1988, quando os trabalhos da Assembleia Constituinte levaram a uma reavaliação do sistema tributário nacional. Com relação especificamente aos fundos de participação, a nova Constituição Federal determinou a ampliação do montante de recursos de 14% — patamar em que se encontrava na época — para 21,5% da receita de IR e IPI, no caso dos estados, e 22,5% para os municípios. Estabeleceu, ainda, a necessidade de definição de novos critérios de partilha, em lei complementar que deveria ser votada no prazo de um ano, conforme previsto nas Disposições Transitórias. Porém, como não houve consenso para a aprovação desses parâmetros — pelas mesmas razões de hoje —, o Congresso, com base em estudo do Confaz, editou a Lei Complementar nº 62, de dezembro de 1989, criando uma tabela com coeficientes fixos para os 27 entes federados. Além disso, foi arbitrado que 85% dos recursos do fundo seriam destinados aos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e 15% aos das regiões Sul e Sudeste — a cota-parte de São Paulo foi estipulada em 1%, e a do Rio de Janeiro, em 1,5%. 

“Em função do clima emocional e político que dominou a Constituinte, perdemos uma ótima oportunidade de rediscutir a discriminação constitucional de rendas. Os estados obtiveram ganhos importantes, como a incorporação, ao ICM, de impostos que eram de competência exclusiva da União, e a ampliação do percentual do FPE. Porém, esse pré-rateio de recursos praticamente cindiu o fundo em dois, e o congelamento das cotas gerou enorme distorção”, ressalta Fernando Rezende. “Como os estados e o Congresso fracassaram em redefinir os critérios de partição, houve um ‘acordão’, que substituiu o que deveria ser um mecanismo de promoção de igualdade entre os estados por um sistema fixo de compartilhamento de impostos. Era para ser revisto em dois anos, mas, como tudo no Brasil, foi ficando”, acrescenta Sergio Prado, economista da Unicamp. 

Assim como os números, o debate sobre a questão, considerada politicamente delicada, também foi convenientemente posto na geladeira por duas décadas. “Em um certo sentido, a situação se acomodou. Todas as discussões de reforma tributária que ocorreram no Brasil desde 1988 não abordaram o tema federativo, a não ser de modo indireto. O FPE nunca foi objeto de discussão, embora muitos técnicos que trabalharam no assunto tenham chamado a atenção para sua importância”, afirma Rezende. Nesses 20 anos, lembra o economista da Ebape/FGV, o perfil da população brasileira mudou radicalmente, seja do ponto de vista econômico, demográfico ou social. “Regiões que eram pouco desenvolvidas, como a Centro-Oeste, ganharam um enorme dinamismo, em função do progresso da agricultura. Porém, como os coeficientes permaneceram estáticos, gerou-se uma enorme disparidade na arrecadação de recursos entre os estados.” 

Para que se tenha uma ideia dessa mobilidade, José Roberto Afonso cita que, em 1985, conforme dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), apenas as regiões Sul e Sudeste e os estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Amazonas e Santa Catarina, além do Distrito Federal, possuíam PIB per capita acima do nacional. Já em 2007, último ano para o qual a entidade publicou essa informação, o Centro-Oeste também passou a superar a média, enquanto o Nordeste distanciou-se ainda mais dela. Entre os estados, ao recuo do Amazonas correspondeu o avanço de Mato Grosso, Paraná e Espírito Santo. A liderança do ranking de PIB per capita passou de São Paulo, cujo índice era de 1,56 vez a média nacional, para o Distrito Federal, com 2,8. 

FATIANDO O LEITÃO 

Mas se foi difícil quebrar o tabu e abrir o debate, também não parece fácil encontrar uma solução capaz de satisfazer as partes envolvidas. A maioria dos projetos em tramitação na Câmara e no Senado propõe a distribuição dos recursos do FPE de acordo com parâmetros que incluem renda per capita, Produto Interno Bruto (PIB), Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), população e extensão territorial, além de indicadores setoriais, como coeficiente de cobertura de esgoto e atendimento domiciliar de água tratada, e até preservação de áreas indígenas em relação à superfície total do estado. “Daqui a pouco, alguém irá sugerir o critério da pontuação dos clubes de futebol”, ironiza Afonso. E acrescenta: “Um político brincava outro dia, aqui no Congresso, sobre a insistência com que as pessoas falam em ‘fatiar’ os recursos do FPE. Fatiar é fácil, dizia ele, só falta é decidir quem vai ser o leitão”. 

Brincadeiras à parte, a imagem reflete a dura realidade da disputa por um naco dessa importante receita para os entes federados. De acordo com o consultor do Senado, o montante líquido do fundo equivale a 1,4% do PIB brasileiro, 13% da receita tributária dos estados, 22% da arrecadação deles com ICMS e quase o dobro do que arrecadam com o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores). Representa, ainda, cerca de 25% da receita corrente das unidades da Região Nordeste e 30% da Norte, bem como metade da receita de estados como Roraima, Amapá e Acre, cerca de 40% de Tocantins e Piauí e acima de 30% para Maranhão, Paraíba, Alagoas e Sergipe. Não surpreende, portanto, que a discussão da matéria seja sempre “acompanhada por calculadoras eletrônicas”, na imagem também bem-humorada feita por Fernando Barbosa de Holanda Filho, pesquisador da área de Economia Aplicada do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da FGV. “Como todo mundo sabe quem vai ganhar e quem vai perder, não há acordo, e cada um puxa a brasa para sua sardinha. Se a cota não me beneficia, sou contra”, diz. 

Em linhas gerais, de acordo com Sergio Prado, da Unicamp, haveria duas alternativas básicas para abordar o problema: retomar o modelo original, que vigorava no Código Tributário Nacional, ou criar um mecanismo novo, que tanto poderia adotar os chamados critérios paramétricos, predominantes nas propostas em tramitação no Congresso, quanto o sistema da equalização de receitas, usado por federações como Alemanha, Austrália e Canadá. “O modelo paramétrico tem sido a tradição no Brasil, mas ele não leva em conta o tamanho da receita própria dos estados — simplesmente, aplica os parâmetros e distribui os recursos. Se o estado for pobre pelo critério do IDH, por exemplo, recebe mais. Já o da equalização de receitas, que é razoavelmente desconhecido por aqui, considera a arrecadação direta dos estados com seus impostos e orienta o rateio dos recursos segundo o gasto per capita das diferentes unidades da federação. Trata-se de um sistema mais moderno, que deveria merecer nossa atenção, pois reflete a capacidade de financiamento de cada estado”, afirma o economista da Unicamp. 

QUEM GASTA, RECEBE 

A fórmula encontra eco nos demais especialistas. Fernando Rezende observa que esse critério é o que mais se aproxima do espírito do modelo original, consagrado no CTN, por preservar a dinâmica de avaliação de progresso dos entes federados. “Não significa igualar todo mundo, mas reduzir as disparidades, que era exatamente a intenção original do FPE. Quem tem base econômica menor, recebe uma transferência maior para compensar a diferença”, diz. “A distribuição da riqueza pelo número de habitantes é uma variável muito importante”, reforça José Roberto Afonso. “Antigamente, medíamos o PIB a cada dez anos, o que dificultaria a adoção desse modelo. Hoje, porém, temos informação de qualidade anual sobre os balanços dos estados e municípios. Não é difícil saber qual a receita de cada um antes de receber os recursos do FPE e usá-la como indicador para reduzir a distância à média nacional”, completa. 

Holanda, do IBRE, não apenas endossa a tese como sugere que a rubrica dos gastos per capita dos estados incorpore também o pagamento de juros. “Se o estado contraiu dívida no passado, foi para gerar algum bem ou serviço para o cidadão. Se esse benefício não se concretizou, é problema dos que foram eleitos para isso e não cumpriram. Mas não é justo que determinado estado eleja um mau governador e mande a conta para outro que escolheu bem. A regra deve ser a da igualdade de oportunidades, ou seja, tratar todos os brasileiros da mesma forma. Creio que o sistema do gasto per capita com o cidadão reflete bem esse propósito”, afirma. E, para quem argumenta que o modelo possa induzir a um afrouxamento na arrecadação por parte dos estados, José Roberto Afonso sugere uma medida preventiva. “É um risco que pode ser evitado se trabalharmos, por exemplo, com a média móvel da receita dos últimos três anos, calculada no quarto ano e pago no quinto. Se o administrador relaxar para receber uma parcela maior, estará comprometendo seu mandato para beneficiar o sucessor.” 

Seja qual for o critério escolhido, os especialistas alertam para a dificuldade de avançar rumo a uma solução concreta para o problema. Sergio Prado enfatiza que todas as propostas necessariamente farão oscilar os pratos da balança federativa brasileira. “A mudança na distribuição do FPE pode significar a retirada de até 15% ou 20% dos recursos de alguns estados, o que seria uma situação catastrófica. O Confaz tem conhecimento técnico para lidar com a situação, mas aparentemente ‘jogou a toalha’, transferindo a questão para o Congresso. Lá, o que se vê é um autêntico torneio de projetos”, diz. “À medida que as coisas se cristalizam ao longo do tempo, fica mais difícil mudar. A margem de manobra para articular uma política de distribuição de recursos para os estados é estreita, pois os orçamentos são muito amarrados, assim como o do governo federal. E ninguém quer perder”, acrescenta Fernando Rezende. 

LUZ NO FIM DO TÚNEL 

Nem só de ceticismo, contudo, vivem os especialistas. Todos são unânimes em apontar que a saída de emergência para a questão oferece uma boa oportunidade para o debate sobre os demais temas que compõem o pacto federativo nacional – em particular, a guerra fiscal do ICMS, a divisão dos royalties do petróleo e a rolagem das dívidas estaduais. “A decisão do STF fez aflorar esses assuntos, que nunca estiveram tão expostos e presentes na agenda política do país como hoje. Agora, felizmente, começam a juntar as discussões. É uma catequese que tenho feito nos últimos cinco anos: precisamos explorar o contraditório, ver de que forma essas questões podem se compensar mutuamente para reequilibrar os interesses da federação”, destaca o economista da Ebape/FGV. “Precisamos ampliar o elenco de perdas e ganhos a serem contrapostos, para que possamos chegar a uma solução integrada”, concorda Sergio Prado, da Unicamp. Na opinião de José Roberto Afonso, apesar do consenso existente entre técnicos e políticos quanto à conveniência de analisar os assuntos em bloco, a ideia não decola por não ter a simpatia do governo federal. “O Executivo defende a avaliação caso a caso. Falta racionalidade, uma visão estratégica de onde estou e aonde quero chegar, capaz de induzir uma proposta consistente”, afirma. 

Ainda segundo Afonso, nessa conta de chegar, o fundo de participação deveria ser utilizado como instrumento de ajuste das demais pendências, tendo em vista a lógica geral do sistema. “Se a definição dos royalties transferiu recursos do estado A para o B, e a do ICMS, do B para o C, cabe ao FPE ser a variável de fecho dessa equação, contemplando as dinâmicas fiscal e econômico-social de cada unidade. Somente depois de definido o princípio é que se deveria partir para discutir parâmetros”, defende. “Essa deve ser a tendência da Comissão criada pelo Senado para estudar a matéria”, completa Sergio Prado, que integra o grupo, ao lado de Fernando Rezende e mais 12 economistas, juristas e cientistas políticos. Para exemplificar o grau de interação entre os assuntos, Holanda, do IBRE/FGV, lembra que, ao alterar o marco regulatório do petróleo, o governo federal passou a concentrar atividades de exploração, o que representou uma perda de arrecadação de Imposto de Renda, com impacto sobre o FPE. “Os 21,5% desse IR que iriam para o Fundo de Participação representariam cerca de R$ 7 bilhões, que poderiam ser usados para atenuar os problemas hoje.” 

Ciente dos reflexos de sua decisão sobre o orçamento dos estados, e por se tratar de um caso de omissão parcial — existe lei, mas ela não atende ao comando constitucional —, o STF teve a preocupação de declarar a inconstitucionalidade dos critérios de distribuição do FPE, mas manter a vigência da lei que os regula pelos dois exercícios financeiros seguintes, até que seja editada uma nova regra. Dada a ausência de consenso sobre a matéria, porém, esse cuidado pode acabar não sendo suficiente. “Estados pequenos como Rondônia, Roraima, Acre e Alagoas não sobrevivem sem os recursos do fundo de participação. É um problema que precisa ser resolvido até janeiro de 2013, do contrário o STF terá um grande ‘pepino’ nas mãos”, alerta Holanda. Até lá, segundo José Roberto Afonso, a esperança é de que o governo federal entre em campo para arbitrar a questão, nem que seja por interesse próprio. “A ausência na reforma tributária da Constituinte de 1988 implicou perdas severas para o Executivo. No caso do FPE, é bom ele participar, para que não venha a arcar com variável de fecho, via Tesouro Nacional.”