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24/04/19

Água

Notícias IBRE

Ainda que o Brasil seja reconhecido pela sua abundância em água – cerca de 12% da água doce do mundo está em território brasileiro –, o recurso é distribuído de modo desigual no país. Há lugares em que a demanda supera em muito a oferta de água, o que provoca disputas entre os diversos usuários envolvidos.
 
A experiência internacional mostra que a criação de um mercado de água contribui significativamente para promover uma alocação eficiente do recurso. Exemplos são a bacia de Murray-Darling, na Austrália, o oeste americano, além de países como Espanha, México e Chile. Mercados de água permitem atingir níveis sustentáveis de utilização da água, realocando-a de usuários menos eficientes, ou seja, que geram menor valor por volume de água utilizado, para aqueles que são mais eficientes.
 
Atualmente, a gestão de recursos hídricos brasileira é realizada em dois níveis. Rios completamente inseridos no território de um estado estão sob a tutela do respectivo órgão estadual. Já aqueles que cruzam ou fazem fronteira com mais de um estado são regulados pela Agência Nacional de Águas (ANA). Essa dupla dominialidade confere maior complexidade ao gerenciamento dos cursos d’água, uma vez que a bacia hidrográfica – considerada unidade territorial de gestão dos recursos hídricos – é formada tanto por rios federais como estaduais, o que requer a coordenação entre os diferentes atores para a sua adequada gestão. Essa integração se torna difícil em um contexto de informação escassa, especialmente no nível estadual, ou inadequadamente compartilhada no que se refere aos usos da água (quantidade e qualidade).
 
O método de análise do pedido de outorga (direito de uso) agrava a complexidade da gestão. O acesso ao recurso hídrico deve ser solicitado pelo usuário (concessionárias de abastecimento de água, geradoras de energia hidroelétrica e irrigantes, por exemplo) à entidade responsável, seja ela federal ou estadual. O critério adotado para conceder a outorga é “first come, first served”; ou seja, se houver disponibilidade de água será autorizado o uso. Dessa forma, a alocação de água é baseada apenas em um balanço quantitativo, não considerando critérios de eficiência. Esse método não gera complicação/ineficiência quando há abundância de água. No entanto, quando a oferta é menor que a demanda hídrica, não é razoável que o recurso seja alocado de maneira ineficiente.
 
A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH – Lei no 9.433/97) determina que “em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais”. Com relação aos demais usos, cabe definir nos planos de recursos hídricos a priorização a ser considerada. Como esta definição raramente é feita, na prática, em situações de escassez é feita uma alocação negociada entre os usuários, e o regulador deve então definir quais usos terão suas vazões reduzidas.
 
A fim de estimar os potenciais ganhos com a implementação de mercado de água em um local de conflito pelo uso do recurso hídrico, o FGV CERI, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento, estudou o caso da bacia do rio São Marcos (BRSM). O rio São Marcos constitui fronteira entre os estados de Goiás e Minas Gerais e, portanto, é um rio federal. Nesta região, há mais de uma década está posto um conflito entre uma geradora de hidroeletricidade e os agricultores localizados a montante deste empreendimento.
 
Em 2010, a Usina Hidrelétrica (UHE) de Batalha recebeu da ANA uma outorga de direito de uso que garantia a disponibilidade de determinada vazão de água para geração de energia. Essa outorga impunha limites para usos a montante da UHE Batalha. No entanto, esses limites não foram respeitados em decorrência do aumento do consumo causado pela rápida expansão agrícola no Alto São Marcos.
 
A análise inicial considerou a criação de mercado de outorgas apenas entre irrigantes na região do Alto São Marcos, a fim de avaliar o potencial de ganhos de mercado na bacia. Na análise desenvolvida foi simulado o cenário em que o regulador impõe uma restrição no uso da água que gera um excesso de demanda de 30% com preços fixados a zero. Se for aplicado um sistema de racionamento linear, com redução proporcional de captação de água para todos os irrigantes, e no qual não é permitida transação de outorgas, a perda total de bem-estar seria de 30%. Já a perda total de bem-estar seria de apenas 2,5% se fosse permitida a transação em um mercado competitivo.
 
Ainda que a implementação de mercados de água dependa de mudanças de âmbito tanto legal, como na governança das águas, não restam dúvidas quanto ao mérito e a urgência de repensar os atuais instrumentos de gestão das águas para lidar com cenários de escassez que se tornam cada vez mais frequentes e severos.